Silencio Administrativo en Bolivia

LA DUALIDAD DE EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN BOLIVIA Y SU PERSPECTIVA GARANTISTA FRENTE A LA LIMITACIÓN DE PODER DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Por: Anwar A. Sadud[1]

Sumario: I. Introducción. – II. La realidad actual boliviana. – III. El proceso administrativo boliviano. - IV. El abuso de poder y las falencias de la ley. – V. Conclusiones y recomendaciones

I. Introducción
Una de las figuras más peculiares del derecho en general es la perspectiva garantista del silencio administrativo. Hablando informalmente, éste puede considerarse una garantía procesal no jurisdiccional, ya que al basarse en la protección y resguardo de los derechos de los administrados, su intención primordial es conservar el derecho de recibir una respuesta y limitar el abuso de parte de los funcionarios públicos. Por naturaleza entonces, debe entenderse que el silencio administrativo es una garantía por el hecho que protege el derecho de tutela en el procedimiento administrativo. Es importante, como primera medida, tomar esta idea clara para poder entender lo que involucra el silencio administrativo. Esta advocado, por excelencia, hacia lograr que se haga justicia.


II. La realidad actual boliviana
Actualmente, Bolivia se encuentra en un proceso de transición en varios aspectos; algunos de los cuales involucran factores económicos, culturales, sociales y jurídicos. Sin embargo, los factores sociales y jurídicos son los que importan para la consideración del tema a tratar. Recientemente el país ha sido sometido a un cambio radical a través de una Asamblea Constituyente que ha impuesto una nueva Constitución Política del Estado en vigencia.
La nueva Constitución, promovida principalmente por el actual Presidente Evo Morales, esta intencionada hacia cambiar el aspecto social y jurídico del país de forma inmediata. Estos factores han demostrado ser los principales causales de la formación del “derecho” que se escribe en cada país en particular, por lo cual en Bolivia es de esperarse que cualquier momento las leyes cambien. El gobierno boliviano está en proceso de cambio como ellos mismo lo han proclamado. Esta es una realidad nacional, fuera de posiciones o perspectivas políticas personales.
Bajo una inseguridad jurídica, los abogados actuales se encuentran en constante actualización ya que las leyes se encuentran en constante modificación. Sin embargo al tiempo que se realizó este articulo, seguía vigente la Ley de Procedimiento Administrativo del 23 de abril del 2002 que regula el proceso administrativo en todas sus instancias.



III. El proceso administrativo boliviano
En Bolivia, la ley vertebral en todo lo concerniente a cuestiones administrativas es, por lógica, la Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341). No existe referencia respecto al silencio administrativo dentro de la nueva Constitución Política del Estado. Sin embargo existen otras leyes que regulan entidades ejecutivas que expresan dentro de sus procedimientos los mismos enunciados dentro de la Ley de Procedimiento Administrativo.[2]
Dentro de esta ley, el artículo 17 es el que se encarga de tocar el tema de forma general en lo que respecta al silencio administrativo y la obligación de parte de la Administración Pública de resolver un caso.[3]
En resumen, este artículo establece en su primer parágrafo que la Administración Pública está obligada a expresarse en todos los procesos cualquiera sea su forma de iniciación o su intención (solicitar, reclamar, recurrir, consultar, etc.).
El segundo parágrafo establece el plazo de seis (6) meses para resolver la petición de parte del administrado por defecto excepto en casos especiales determinados por la ley.
El tercer parágrafo es el que crea la figura del silencio administrativo en el ordenamiento jurídico boliviano por el cual se merece un análisis especial. Según la Ley, “transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional.”[4]
A pesar de que la Ley prevé la obligación de parte de la Administración Pública de expresarse sobre un caso en particular, considera la posibilidad de esta no se pronuncie sobre determinado caso. Sin embargo, los legisladores bolivianos han decidido otorgarle el efecto negativo al silencio administrativo boliviano por defecto por lo cual el rechazo está implícito luego de un largo tiempo de espera.
Antes de seguir con el análisis debe aclararse que el proceso de la vía administrativa en Bolivia se resume en dos recursos administrativos (el recurso de “revocatoria” y el “jerárquico”)[5] y luego de agotados estos recursos recién se puede acceder a la vía jurisdiccional en el proceso contencioso administrativo.
Una vez que el silencio administrativo se efectúa, el administrado lesionado por la falta de pronunciamiento tiene la oportunidad de recurrir hacia el siguiente recurso. Sin embargo el silencio administrativo en Bolivia no es del todo negativo, tiene sus excepciones para resguardar de mejor forma la garantía de la tutela efectiva.
En el mismo artículo referido, el parágrafo quinto establece que el silencio puede ser considerado positivo en trámites especiales de acuerdo a disposiciones reglamentarias. Se aplicaría entonces, lo dispuesto por las leyes especiales siguiendo el principio de derecho “ley especial sobre ley general.”
Precisamente, esta excepción es aplicada luego de que la Administración Pública no se pronuncie en la resolución del recurso jerárquico, último recurso dentro de la vía administrativa, como esta expresado en el artículo 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo al establecer que “…Si vencido dicho plazo no se dicta resolución el recurso se tendrá como aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido…”[6]
En teoría, este paradigma de proceso sería ideal porque permitiría la oportunidad de que la Administración Pública pueda pronunciarse al respecto, por lo que en primera instancia sería silencio administrativo negativo, pero al no hacerlo le permite garantizar que el administrado podrá considerar estimada su petición en caso de que la Administración Pública decida no pronunciarse al respecto. Utópicamente hablando, este es el proceso administrativo perfecto.



IV. El abuso de poder y las falencias de la ley
Debe considerarse, para poder analizar con mayor profundidad este punto, que la realidad en general siempre se desvincula de la idealidad. A pesar que en general la Ley de Procedimiento Administrativo tenga varios puntos fuertes, no es del todo perfecta y son pequeños los detalles que la desvirtúan.
La Administración Pública siempre estará en ventaja con respecto al administrado. Esto ocurre primordialmente por lo que el administrado se enfrenta de forma individual a un órgano que maneja una tutela sobre el público en general. Además de eso, el proceso de la vía administrativa siempre va a ser injusto ya que el que resuelve las peticiones es el que se le está “demandando” una cierta petición. Por esto, al fin y al cabo, la vía administrativa es una auto-tutela. Esta estructura abusiva no puede ser resuelta de ninguna manera más que por la vía judicial en el proceso contencioso administrativo; pero poder habilitar este recurso, tuvieron que haber resuelto la petición al plantearse (seis meses), el recurso de revocatoria (veinte días), y el recurso jerárquico (noventa días). En materia de tiempo esto se traduce a esperar un alrededor de diez (10) meses solamente para poder acceder a un juicio justo. Esto debería considerarse retardo de justicia.
La Ley proclama que el responsable de resolver el caso está obligado a pronunciarse sobre las peticiones planteadas y que de no hacerlo será sujeto a la responsabilidad que le imponga la Ley de Administración y Control Gubernamentales.[7] Sin embargo, son considerables los números de casos que han sido planteados frente al Tribunal Constitucional de Bolivia por falta de pronunciamiento de parte de la Administración Pública; sin considerar los demás casos que nunca llegaron a este tribunal. Aparentemente el castigo no está disponiendo que las personas encargadas de resolver las peticiones cumplan con su trabajo.
Como habíamos expresado anteriormente, hay una pequeña diferencia entre la idealidad de la Ley de Procedimiento Administrativo con la realidad. Un ejemplo para demostrar esto efectivamente seria a través de la Sentencia Constitucional 0018/2005 del 8 de marzo del 2005 emitida por el Tribunal Constitucional en un caso de recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad.[8] Dentro de este caso, el administrado había planteado la inconstitucionalidad de la Ley de Municipalidades que dentro de su procedimiento establece que en caso de que la Máxima Autoridad Ejecutiva (la encargada de resolver los recursos jerárquicos) no se pronuncie en el plazo correspondiente, este se tomará como silencio administrativo negativo abriendo paso a la vía judicial. El planteamiento específicamente se refería a la vulneración del derecho de petición que estaba expresado en el artículo 7 literal h) de la anterior Constitución.[9] Conjuntamente, establece que el artículo 17 de la Ley de Procedimiento Administrativo expresa que el silencio administrativo al aplicarse dentro de la resolución de un recurso jerárquico debe ser considerado estimatorio o positivo. Sin embargo, el Tribunal Constitucional determina que la norma no es en sí inconstitucional porque no vulnera el derecho de petición per se ya que el silencio administrativo en si es una garantía que permite impugnar la falta de pronunciamiento y en todo caso lo protege. Con lo que involucra a la Ley de Procedimiento Administrativo se aplica el principio de la “norma especial sobre la general” por lo tanto no se contradice sino regula el procedimiento de la vía administrativa específicamente para las municipalidades.
Esta perspectiva no es necesariamente una decisión errónea de parte de los Magistrados del Tribunal Constitucional, ya que dentro del cuerpo jurídico que se encarga la regulación de este proceso no se encuentra una contradicción; y menos aun con la Constitución vigente en ese entonces (y tampoco con la actual).[10] Podría establecerse sin duda alguna, de todas formas, que la norma que establece que el silencio administrativo en el recurso jerárquico cuando involucra un proceso en las municipalidades es un norma injusta, ya que al administrado se le ha vulnerado el derecho de recibir una respuesta de parte de la Administración Pública y en vez de que se le otorgue la validez a su petición a través del acto administrativo presunto se le alarga la lucha por hacer cumplir su derecho. Bajo esta perspectiva la conclusión es que la aplicación de las normas en la realidad no es en sí ilegal, y mucho menos inconstitucional, pero sí de forma determinante injusta.
La línea doctrinaria constitucional boliviana promovida por el Tribunal Constitucional en la Sentencia Constitucional 1043/2006-R del 20 de octubre de 2006 encuentra una falencia en la naturaleza del silencio administrativo negativo al tratar de resguardar el derecho de petición en si al establecer que “el derecho a la petición (…) no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, porque su motivo esencial y legal es el de generar una respuesta formal y motivada por escrito, que resuelva el fondo del asunto peticionado…”[11]Bajo esta perspectiva por lo tanto, el silencio administrativo negativo no resulta ser una figura inútil, pero más bien debe entenderse como el resguardo de impugnar el acto presunto y no como un acto administrativo tácito que resuelve el fondo del asunto; porque en realidad el silencio negativo solo desvirtúa la petición y abre paso a la próxima etapa. Sin embargo su gracia se encuentra en permitir al administrado una presunción negativa en vez de encontrarse en un estado de irresolución. El problema se encuentra en dilatar el proceso en vez de resolver la petición que el administrado está planteando.
Sin embargo, el silencio administrativo positivo también tiene una falencia de su propia naturaleza. Considerando que el derecho administrativo concibe la idea de declarar una petición como fundada como un acto administrativo propiamente dicho, el silencio positivo es, por lógica, un acto administrativo presunto. A diferencia del silencio administrativo negativo, el silencio estimatorio concede la petición y la satisface al peticionante en lo que se refiere al fondo del asunto. Sin embargo esta figura tiene una falencia formal que los legisladores todavía no han podido resolver; y esta se refiere a la certificación de que la petición ha sido admitida.
Con esta idea en la mente, debemos remarcar que la Ley de Procedimiento Administrativo de Bolivia establece que un acto administrativo adquiere su validez desde la fecha que se lo notifica y se lo publica.[12] La cuestión es que los actos no encontrarán validez y por lo tanto no producirán efectos si estos no son notificados o publicados. El silencio administrativo, como su misma definición lo establece, es una falta de pronunciamiento de parte de la Administración Pública; por lo cual no existe una resolución escrita que determine que el silencio administrativo positivo ha permitido adquirir un derecho. La única manera de subsanar esta falta sería pidiendo un reconocimiento de parte de la Administración Pública que el plazo para pronunciarse ha fenecido y que por medio de silencio administrativo positivo se ha resuelto el fondo del caso. Esta opción se presenta como inviable de todas formas, porque ningún funcionario público reconocería su dejadez si es que eso le conlleva una sanción según lo establecido por la Ley de Administración y Control Gubernamentales de Bolivia.



V. Conclusiones y recomendaciones
De lo expresado con anterioridad en el análisis del proceso por vía administrativa y los efectos del silencio administrativo en Bolivia se puede establecer lo siguiente:
Primeramente, debe remarcarse que el silencio administrativo, ya sea negativo o positivo, es una garantía en el proceso administrativo que resguarda el derecho de tutela y no permitir el estado de irresolución.
Bolivia se encuentra en un proceso de transición. Esto debe tomarse en cuenta para poder entender que la presente investigación fue realizada cuando las normas estaban en vigencia pero se espera que cualquier momento los órganos legisladores de Bolivia puedan cambiarla. Sin embargo, a tiempo esta es la realidad de la vía administrativa en este país.
La idea de plasmar ambos tipos de silencio administrativos en Bolivia (negativo en primera instancias y positivo en última instancia para la mayoría de los procesos) ha sido una genialidad por parte de los legisladores al tratar de buscar el proceso más justo para el administrado. Este paradigma le permite tanto a la Administración Pública pronunciarse a tiempo, como estimar las peticiones del administrado en caso de dejadez de parte de los funcionarios.
Cabe recalcar, sin embargo, que muchas veces la realidad se desvincula de la idealidad y las normas pueden llegar a ser injustas sin ser ilegales como en el caso planteado de la Ley de Municipalidades.
Además, el silencio administrativo lamentablemente no puede satisfacer completamente el derecho de petición de parte del administrado al no poder recibir una respuesta por parte de la Administración Pública que resuelva su problema en tiempo oportuno.
Lo recomendado para poder establecer soluciones para estos problemas es primeramente establecer una estructura paradigmática para todos los procesos administrativos en Bolivia y que no se desvinculen de la general para no generar confusiones ni injusticias. Los plazos pueden variar dependiendo de cada procedimiento en particular pero lo aconsejable es estructurar el mismo proceso de manera doctrinal dentro de una ley general.
El silencio administrativo solo puede cumplir hasta cierto punto, y este es solamente no permitir el estado de irresolución o inseguridad respecto al caso planteado por el administrado. En caso de que el silencio sea positivo, como es una garantía puramente procesal, debe buscarse un recurso que permita una solución real de fondo en el asunto y no crear únicamente un acto presunto sin validación material. La recomendación personal respecto a este problema es crear y habilitar un proceso sumarísimo que permita el reconocimiento en vía judicial del derecho adquirido a través de la vía administrativa. De esta forma, la sentencia del juez llenaría el vacío dejado por la falta de resolución administrativa.
En caso de que el silencio sea negativo, lo recomendado es buscar acortar los plazos para no dilatar el proceso. El administrado tiene que sufrir cantidades absurdas de espera para recibir una respuesta, que con el silencio administrativo no llega. La decisión de acelerar el proceso permitiría que el administrado tenga habilitada la vía judicial de forma más expedita sin tener que esperar casi un año.
Finalmente, debe entenderse a cabalidad que el silencio administrativo no es una dilatación del proceso ni un vacío legal. Este ha sido considerado por los legisladores para poder llenar una insatisfacción de los administrados cuando no son resueltas sus peticiones. Esta figura ha permitido rellenar el espacio que deja la inactividad de parte de la Administración Pública. El silencio administrativo, ya sea positivo o negativo, es la garantía de las peticiones formuladas por los administrados que desean corregir sus derechos vulnerados; y por lo tanto se convierte, en un guardián de nuestro ordenamiento jurídico y la sociedad.



BIBLIOGRAFÍA
· Constitución Política del Estado Boliviano de 9 de febrero de 2009. Bolivia
· Constitución Política del Estado Boliviano Abrogada (Ley No 2650) de 13 de abril de 2004. Bolivia
· Ley de Administración y Control Gubernamentales (Ley No. 1178) de 20 de julio de 1990. Bolivia
· Ley de Municipalidades (Ley No. 2028) de 28 de octubre de 1999. Bolivia
· Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril del 2002. Bolivia
· Sentencia Constitucional 0018/2005 de 8 de marzo de 2005. Tribunal Constitucional. Sucre, Bolivia. < name="ver_resolucion&registro=">
· Sentencia Constitucional 0299/2006-R de 29 de marzo de 2006. Tribunal Constitucional. Sucre, Bolivia. <>
· Sentencia Constitucional 1043/2006-R de 20 de octubre de 2006. Tribunal Constitucional. Sucre, Bolivia. < id="15077&name=" file="look&palabra=">


[1] Anwar Antonio Sadud Eid, Santa Cruz - Bolivia, anwar_sadud@hotmail.com, estudiante egresado de la carrera de derecho de la Universidad Católica Boliviana “San Pablo”, ex Presidente de la carrera de derecho de la Universidad Católica Boliviana “San Pablo” Regional Santa Cruz, Actual Director Ejecutivo del “Encuentro Nacional de Derecho”
[2] Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril de 2002
[3] El artículo 17 en si se encarga de establecer el derecho de petición, la obligación de resolver, la determinación de un castigo por la irresolución y los efectos silencio administrativo
[4] Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril del 2002, artículo 17 parágrafo III
[5] El proceso administrativo se traduce en tres procesos dentro de la vía administrativa y un proceso en la vía judicial. En caso de que la petición haya sido negada en primera instancia por la Administración Pública se recurre al recurso de revocatoria que lo resuelve la misma autoridad que emitió la resolución desestimatoria. En caso de ser denegada nuevamente se interpone el recurso jerárquico y lo resuelve la Máxima Autoridad Ejecutiva del órgano ejecutivo en cuestión. En caso de que esta respuesta también sea negativa se habilita el proceso contencioso administrativo que se lo resuelve en vía judicial.
[6] Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril del 2002, artículo 67 parágrafo II
[7] Ley de Administración y Control Gubernamentales (Ley No. 1178) de 20 de julio de 1990
[8] Sentencia Constitucional 0018/2005 de 8 de marzo de 2005, Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad dentro del proceso administrativo entre Adalid Rivera Antezana y la Municipalidad de La Paz.
[9] La anterior Constitución Política del Estado establecía en este literal el derecho “a formular peticiones individual y colectivamente.”
[10] La actual Constitución Política del Estado establece en su artículo 24 que “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y
pronta…”
[11] Sentencia Constitucional 1043/2006-R del 20 de octubre de 2006, Recurso de Amparo Constitucional de parte de la Universidad Privada Univalle en contra de la ex Ministra de Educación María Cristina Mejía Barragán. Esta disposición sigue la misma doctrina constitucional establecida por la Sentencia Constitucional 0018/2005 de 8 de marzo de 2005 y la Sentencia Constitucional 0299/2006-R de 29 de marzo de 2006. < id="15077&name=" file="look&palabra=">
[12] Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril del 2002, artículo 32

4 comentarios:

Anónimo dijo...

exelente publicación... 10 puntos

Oscar Gino dijo...

buena publicacion y buen trabajo. muchas gracias

Anónimo dijo...

MUY BUEN TRABAJO
ME GUSTARIA SI SE PUDIESE ANALISIS DEL ARTICULO 236 DE LA CPE REFERENTE A LA INCOMPATIBILIDAD Y PROHIBICIONES EN LA FUNCION PUBLICA A QUIENES PROHIBE A LOS MAXIMOS EJECUTIVOS O A TODOS LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS DE LA ADMINISTRACION ESTATAL

Anónimo dijo...

exelente publicacion, sera de mucha ayuda

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