PERU - CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Control de Constitucionalidad en Peru
Aproximación a las diversas formas contenidas en el Ordenamiento Jurídico Peruano
Por Alejandro Rojas Zevallos[1]
Especial para Futuros Abogados Latinoamericanos. Derechos reservados (Ley 11.723)

SUMARIO: I. Introducción. – II. Sistemas-modelo de control de la constitucionalidad. – III. Control concentrado – IV. Control Difuso. – V. Control Legislativo. - VI. Conclusión.


I. Introducción
Perú es un país que se ha caracterizado por la poca duración de sus textos constitucionales desde los inicios de vida republicana, lo cual se ve reflejado en la cantidad Constituciones a lo largo de su historia. Son el total once las Constituciones que han existido a lo largo del devenir político y jurídico en la historia peruana, siendo la de 1993 la que está vigente en la actualidad. Este número de Constituciones nos hace reflexionar acerca de nuestra propia cultura constitucional ya que sustituir una carta fundamental por otra supone inestabilidad e inseguridad. Ciertamente esto se debió, en parte, a que las constituciones políticas de años atrás sirvieron como marco político en lugar de uno jurídico, considerando más importante las leyes dadas por el poder legislativo y las normas con rango de ley del ejecutivo que lo contenido en el propio texto constitucional. Todo esto cambió a lo largo de los últimos años en donde la Constitución Política pasó de ser un simple referente “político” a ser una “norma jurídica” en sí misma, esto es, que su observancia, cumplimiento y respeto es vital para un Estado Constitucional de Derecho[2] . Es así que lo dispuesto por la Constitución empezó a jugar un rol determinante en el control político y jurídico de la Nación.

El presente artículo tiene como objetivo brindar una aproximación a los diversos controles de constitucionalidad contenidos en el vigente texto constitucional peruano. En esta ocasión, nos centraremos en el control relativo a la defensa del principio de supremacía constitucional respecto de las demás normas que conforman el sistema jurídico peruano. A manera de sinopsis, abordaremos lo referido a los sistemas de control de constitucionalidad existentes. Luego, explicaremos los sistemas de control contenidos en la Constitución Política peruana. Por último, tocaremos un tipo de control no muy usado pero que constituye una herramienta de control más nos que ofrece el sistema jurídico peruano.


II. Sistemas-modelo de control de la constitucionalidad
Podemos señalar que existen, a nivel mundial, dos grandes sistema de control constitucional, entre ellos: el europeo o de Justicia Constitucional concentrada, generalizado a partir de la constitución austríaca de 1920 y de la obra de Hans Kelsen, en el que un órgano autónomo especializado y constitucionalmente designado para ello tiene la potestad de revisar la constitucionalidad de las normas legales y los actos de poder, estableciendo al respecto, declaraciones generales ERGA OMNES de plenos efectos derogatorios. El segundo sistema es el americano o de control difuso (también denominado de la Judicial Review), permite que sea el mismo órgano jurisdiccional ordinario el que desarrolle la función de control de la constitucionalidad inaplicando una norma que contraviene la constitución para el caso en concreto, manteniendo la norma en cuestión en el ordenamiento.[3]

Podemos observar que el primer sistema nos ofrece un control más efectivo a efectos que la norma cuestionada puede ser retirada del ordenamiento jurídico previa pronunciación del órgano colegiado respectivo, teniendo efectos generales. En cambio, el segundo sistema nos ofrece una forma de control distinta ya que cabe la posibilidad de inaplicarse una norma de inferior nivel alegándose su inconstitucionalidad para el caso en concreto, es decir, en la causa vista por el juez y sólo para ella, siendo los efectos vinculantes sólo para las partes

Es así que el ordenamiento jurídico peruano en materia de control constitucional nos ofrece un sistema dual o mixto debido a que ambas formas han sido recogidas. En materia de control concentrado tenemos al Tribunal Constitucional que es un órgano colegiado reconocido constitucionalmente, encargado de analizar la constitucionalidad de las diversas normas legales. Por otro lado, tenemos también al control difuso el cual es ejercido tanto por los órganos judiciales como los administrativos.[4]

III. Control concentrado
El texto constitucional peruano establece en su artículo 201 que el Tribunal Constitucional es el órgano de control de control de la constitución[5], siendo considerado -en la práctica- como el máximo intérprete de la misma debido a la intensa labor que viene desarrollando en la actualidad dirimiendo controversias en las cuales estén en juegos derechos fundamentales o pronunciándose sobre la constitucionalidad de normas legales de inferior rango como leyes ordinarias, decretos legislativos, decretos, reglamentos, entre otros.[6]

Es así que su labor se ve precisada en el artículo siguiente donde se contempla que resuelve en instancia única la acción de inconstitucionalidad, función que nos importa en el presente caso[7]. Debido a que la acción de inconstitucionalidad implica cuestionar seriamente la constitucionalidad de una norma legal y su consecuente retiro del ordenamiento jurídico, la facultad para iniciar la mencionada acción está limitada por la propia Constitución, es decir, sólo podrán hacerlo los facultados por la Carta misma[8]. El Tribunal no actúa de oficio a manera de vigilante de la constitucionalidad, sólo actúa cuando los órganos y sujetos expresamente indicados en el artículo 203 de la Constitución inician un proceso ante este órgano colegiado.

El Tribunal Constitucional emite una sentencia, la cual no tiene efectos retroactivos, lo cual supone que los efectos generados por la norma son válidos en el período de tiempo que estuvo vigente, desde su publicación hasta la sentencia que declara su inconstitucionalidad. Dicha sentencia es publicada en el Diario Oficial de la nación (en este caso el diario El Peruano), haciendo que la norma quede sin efecto al día siguiente de la publicación. La excepción a la irretroactividad de las sentencias del Tribunal Constitucional es lo referido a la materia tributaria. Según lo dispuesto por el artículo 74 de la Carta fundamental[9], no surten efectos las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece dicho artículo. De esta manera, de acuerdo al artículo 81 del Código Procesal Constitucional: “cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del Artículo 74 de la Constitución, el Tribunal debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia”. Es así que en materia tributaria, de declararse la inconstitucionalidad de una norma, la retroactividad surge como una posibilidad.

De acuerdo a lo expresado, podemos concluir que el control concentrado está reconocido y regulado por la misma Constitución Política del Perú. Adicionalmente, en el año 2004 se dictó una ley que significó una codificación a las normas destinadas a iniciar procesos ante el Tribunal Constitucional. La Ley 28237 o Código Procesal Constitucional contiene todo lo referente al aspecto procesal (competencia, legitimidad, prescripción, etc.) de la justicia constitucional concentrada en materia de garantías constitucionales, tanto las referidas a la defensa de los derechos fundamentales como a la defensa del principio de supremacía constitucional.

IV. Control difuso
El texto constitucional peruano reconoce en su artículo 138 la segunda forma de control constitucional, donde se señala que: “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior”.

A diferencia del anterior sistema, este nos ofrece más acceso a la justicia constitucional debido a que un ciudadano no estaría limitado por el artículo 203 de la Constitución. En este sentido, si un particular inicia un proceso judicial y considera que una norma contraviene lo dispuesto en la constitución, podrá solicitar que se inaplique la norma. De igual forma, el juez puede optar por inaplicarla sin la solicitud de alguna de las partes, lo cual quiere decir que el control difuso en sede judicial es a pedido de parte o de oficio.

El control difuso en sede judicial tiene su propio procedimiento debido a que las sentencias expedidas por los jueces pueden ser elevadas en consulta para su respectiva observación ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema para que se pronuncie sobre el tema. Todo esto se encuentra contenido en la Ley Orgánica del Poder Judicial.[10]

Adicionalmente al control difuso en sede judicial, podría hablarse de control difuso en sede administrativa de acuerdo a lo que dispuso el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente No 3741-2004-AA/TC, que constituye un precedente de observancia obligatoria. En esta sentencia, el Tribunal constitucional establece que si bien es cierto que la Administración Pública está sometida al principio de legalidad, ésta tiene la facultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera manifiestamente. En este sentido, el ejercicio del control administrativo difuso se realiza a pedido de parte y de oficio cuando se trate de la aplicación de una disposición que vaya en contra de la interpretación que de ella haya realizado el propio Tribunal Constitucional.[11]

El argumento ofrecido por el Tribunal Constitucional para sustentar la aplicación del control difuso en sede administrativa (Tribunales administrativos u órganos colegiados que dirimen controversias) se basa en la redacción del artículo 138 del texto constitucional. Dado que no existe una prohibición explícita ni otra norma que disponga lo contrario, es razonable reconocer esta facultad a la Administración Pública cuando ejerce función jurisdiccional dentro de su propio ámbito. Dicha interpretación contribuye también a que el Tribunal Constitucional pueda también hacer uso del control difuso cuando resuelve en última instancia procesos constitucionales (Hábeas Corpus, amparo, entre otros).[12]

Podemos concluir que el control difuso en el Perú, al igual que el control concentrado, está reconocido en la Constitución Política. Dado que su reconocimiento no establece prohibición alguna, el Tribunal Constitucional, como máximo intérprete de la Constitución, estableció en el año 2006 que la Administración Pública tiene el deber de observar y cumplir lo dispuesto en la Carta Magna. De esta forma, se reconoce también la aplicación del control difuso en sede administrativa.

V. Control legislativo
Este tipo de control de la constitucionalidad es distinto a los comentados anteriormente. Ciertamente, este tipo constituye más un procedimiento o formalismo vinculado a la dación de normas legales que a un tipo diseñado específicamente para analizar la constitucionalidad de una norma.

Este procedimiento de control está recogido en los artículos 90 y 91 del Reglamento del Congreso de la República donde se contemplan procedimientos de control sobre la legislación delegada (cuando se trata de decretos legislativos) y sobre decretos de urgencia respectivamente.

Como bien sabemos, los decretos legislativos son una forma distinta de dictarse normas con rango de ley. Lo característico de esta forma es que el propio Congreso de la República dicta una ley autoritativa en donde establece un marco de delegación de facultades para el Poder Ejecutivo. Es con dichas facultades determinadas por ley, que el Ejecutivo puede dictar normas con fuerza de ley sobre materias que competen exclusivamente al Congreso de la República. De igual forma, la constitución reconoce en su artículo 118 inciso 19 que es facultad del Presidente de la República el dictar medidas extraordinarias, mediante Decretos de Urgencia (los cuales tienen fuerza de ley), en materia económica y financiera cuando así lo requiera el interés nacional.

Ambas formas de dictar normas están subordinadas a que se dé cuenta al Congreso de la República para su evaluación. Una vez realizado el informe por parte del Ejecutivo, éste es evaluado por la Comisión de Constitución y Reglamento, la cual emitirá un dictamen o un informe al pleno sobre la constitucionalidad de los mencionados decretos, sugiriendo su derogación o modificación por el Congreso de la República.

Ciertamente, y a manera de comentario adicional, este tipo de control procedimental no es del todo efectivo debido -en gran parte- al sistema de gobierno peruano y al parlamento mismo. Como bien sabemos, son tres los sistemas de gobierno reconocidos en el Derecho Comparado: el régimen presidencial, el parlamentario y el semipresidencial. Cada uno de ellos tiene sus especiales características, encuentra su origen y funciona en determinadas realidades. En el Perú, si bien rige un régimen presidencialista, este esta marcado de figuras propias de el régimen parlamentarista, llegando a la conclusión que nuestro régimen es uno presidencial con rasgos de parlamentarismo. A esto debemos añadir que nuestra la historia peruana enseña que el caudillismo y el militarismo han marcado profundamente la cultura política peruana. En este sentido, si bien existen instituciones como los ministros, el voto de confianza, voto de censura, refrendo ministerial, etc., no es un control determinante al poder presidencial. Un ejemplo sencillo de esto es el refrendo presidencial ya que la oposición de un ministro no significa que el presidente vea impedido su actuar pues puede destituir al ministro de turno y sustituirlo por uno que comparta su visión política.[13]

En resumen, el presidente de la República –en el Perú- tiene mucho poder, sumado a esto, está el hecho de ser líder político de su partido. Otro ejemplo sencillo que contribuye a esto es la propia Constitución Política vigente, debido a que en su capítulo IV donde regula lo respectivo al Poder Ejecutivo, desarrollado en su articulado lo referido “sólo” al Presidente de la República.

Otro hecho importante es que en tiempos de elecciones, los partidos políticos buscan ganar escaños a efectos de ser mayoría en el Congreso. Supongamos que el partido político del Presidente elegido gana una gran cantidad de escaños, esto significará que el Presidente tendrá un respaldo en el Congreso ya que sus colegas del partido apoyarán su visión política mediante la delegación de facultades. Cabe la posibilidad que el panorama sea contradictorio y que el partido no gane muchos escaños, de igual forma se buscará tener alianzas parlamentarias con el objetivo de apoyar al Presidente.

Estadísticamente, se sabe que el Poder Ejecutivo es el que más legisla en el Perú, curiosamente esto se da mediante Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia. El monopolio legislativo del Congreso ha dejado de ser tal, pasando a desempeñar una función de control en lugar de una legislativa. Empero, teniendo en cuenta todo lo mencionado, no es posible hablar de un control en todo el sentido de la palabra debido al enorme poder político que posee el Presidente de la República. Hablar de control parlamentario o legislativo es utópico puesto que si se cuenta con el apoyo de muchos congresistas, el mencionado control no prosperará. Sin embargo, jurídicamente hablando, esto constituye una herramienta de control de la constitucionalidad más recogida en nuestro ordenamiento, es una salida más plasmada en nuestras normas. Determinar su efectividad, depende en el fondo, de la situación política que viva el país.

VI. Conclusión
Podemos señalar que en materia de control constitucional el Perú el ordenamiento jurídico peruano nos ofrece tres formas bien definidas, cada una con sus ventajas y desventajas pero que, en definitiva, buscan defender la supremacía de la Constitución frente a posibles normas que contravengan lo dispuesto por ella sea por la forma o por el fondo.

El ordenamiento peruano combina extraordinariamente los dos sistemas más importantes del mundo occidental contemporáneo. Sumado a esto, se encuentra otra herramienta jurídica que en el fondo es más un procedimiento regular y obligatorio que un sistema bien definido. De igual forma cumple una función similar a los sistemas comprendidos en la Constitución.

En conclusión, podemos afirmar que el sistema de justicia constitucional o de control de la constitucionalidad es uno de los más perfectos posibles. No obstante, esta afirmación se circunscribe a nuestra realidad debido a que funciona y es efectivo en nuestra realidad jurídica.


BIBLIOGRAFÍA:

[1]Alumno de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
[2]GASCÓN ABELLÁN, MARINA. El papel del juez en el Estado de Derecho. En: La Argumentación en el Derecho. Algunas cuestiones fundamentales. Palestra Editores. Lima-Perú. Páginas: 21-26
[3]Cfr. QUIROGA LEÓN, ANÍBAL. Una aproximación a la justicia constitucional. En: Sobre la Jurisdicción Constitucional. Fondo Editorial de Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima Perú. Páginas 151-187
[4]Nos referimos a los Tribunales Administrativos u órganos colegiados encargados de la solución de controversias entre los ciudadanos que siguen procedimiento administrativos contenciosos, en donde se cumple una función jurisdiccional dentro de sus facultades o competencias.
[5]Artículo 201 de la Constitución Política del Perú 1993: “El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente. Se compone de siete miembros elegidos por cinco años.
Para ser miembro del Tribunal Constitucional, se exigen los mismos requisitos para ser Vocal de la Corte Suprema. Los miembros del Tribunal constitucional gozan de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas que los congresistas. Les alcanzan las mismas incompatibilidades. No hay reelección inmediata.
Los miembros del Tribunal Constitucional son elegidos por el congreso de la República con el voto favorable de los dos tercios del número legal de sus miembros. No pueden ser elegidos magistrados del Tribunal Constitucional los jueces o fiscales que no han dejado el cargo con un año de anticipación”
[6]Artículo 200 inciso 4 de la Constitución Política del Perú de 1993: “La acción de inconstitucionalidad procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo”
[7]Artículo 202 de la Constitución Política del Perú 1993: “Corresponde al Tribunal Constitucional: (1) conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad; (2) conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data y acción de cumplimiento; y (3) conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la constitución, conforme a ley.
[8]Artículo 203 de la Constitución Política del Perú 1993: “Están facultados para interponer acción de inconstitucionalidad: (1) el presidente de la República; (2) el Fiscal de la Nación; (3) el Defensor del Pueblo; (4) el veinticinco por ciento del número legal de congresistas; (5) cinco mil ciudadanos con firmas legalizadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el uno por ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que éste porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado; (6) Los presidentes de Región con acuerdo del consejo de Coordinación Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Consejo, en materias de su competencia; y (7) Los Colegios Profesionales, en materias de su especialidad.
[9]El artículo 74 de la Constitución Política del Perú de 1993 establece los principios que rigen en materia tributaria siendo estos: el de legalidad, igualdad, no confiscatoriedad y respeto a los derechos fundamentales. Estos principios constituyen límites al ejercicio de la potestad tributaria. De igual forma, el artículo precisa quienes gozan de potestad tributaria y la forma cómo esta se ejerce.
[10]Artìculo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial peruano
[11]Resolución del Tribunal Constitucional de fecha 13 de Octubre de 2006 recaída en el proceso de amparo EXP. No 3741-2004-AA/TC. Fundamentos jurídicos 4, 5, 6 y 7.
[12]Blog del Christian Guzmán Napurí, Abogado y docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Artículo: “El Concepto de Constitución” publicado el 07 de Noviembre de 2007. http://blog.pucp.edu.pe/category/2647/blogid/1033
[13] DONAYRE MONTESINOS, CHRISTIAN. El control y la limitación del poder político en la experiencia peruana y mundial. Aproximación a los sistemas de gobierno en el Derecho Comparado y las dificultades que presente el presidencialismo peruano para un efectivo control del gobernante de turno.